1914年12月11日，日本内阁通过对华“二十一条”。
    12月11日，日本内阁通过《对华交涉案》，即“二十一条”，这月2日上奏天皇批准，随即召驻华公使日置益回国述职。日本政府除“二十一条”外，还附有交涉时日本可对中国保证的事项，主要有以下4点：（1）保证袁大总统地位及其一身一家之安全；（2）严厉取缔革命党及中国留日学生，对反袁的日本商民浪人予充分注意；（3）适当时期商议胶州湾交还问题；（4）考虑审议袁大总统及有关大官叙勋或赠勋之事。日使日置益还提出要加上压迫或引诱手段，如：留驻山东日军，必要时可占领津浦路北段；煽动革命党、宗社党从事颠覆袁政府的活动；针对袁政府财政困难，拟以借款为诱饵，等等。12月15日，日置益回到北京，便秘密从事交涉布置。

    1915年4月26日，日本在他国压力下修正“二十一条”。
    1月，日本提出“二十一条”时，仅以一至四号通知英、美、俄、法四国。“二十一条”全文真相披露后，欧美对日本损害他们在华权益激烈抨击。2月10日，英国驻日大使葛林赴日本外务省声明：英国政府对日本之要求条款“漏告”第五号，深表遗憾。声称长江流域铁路，中英已有成约，“请勿相侵”。日方迫于各方压力，遂于4月26日提出修正案，共24条，仅将若干条文改用换文方式，实质上依然如故。它声言此“系最后修正，务请同意”，并称：如中国政府将24条全体承认，日本政府拟将胶州湾以适当时机，附加条件交还中国。袁政府认为日本的修正案“比较初次提案同有部分之让步”，但仍有一些条款“与中国主权、其他列强之条约上权利以及机会均等主义均相抵触”，故不能接受。